Institut du Developpement Durable et des Relations Internationales (IDDRI)
  • Date submitted: 1 Nov 2011
  • Stakeholder type: Major Group
  • Name: Institut du Developpement Durable et des Relations Internationales (IDDRI)
  • Submission Document: Download
Keywords: Fund (1 hits),

Full Submission

Advancing the Oceans agenda at Rio+20: where we must go

Raphaël Billé , Elisabeth Druel , Julien Rochette ,

IDDRI, Institute for Sustainable Development and International Relations

27, rue Saint Guillaume, 75337 Paris Cedex 07 ? France,

1. Introduction

The 1992 Earth Summit in Rio de Janeiro gave birth most noticeably to the three ?Rio Conventions? (on desertification, climate change and biodiversity) as well as to Agenda 21. Twenty years later, the ?Rio+20? conference has much lower ambitions: in a best-case scenario, it will end up with a strong political declaration, visionary enough to blow a new wind of change and specific enough to open concrete avenues for progress. Officially , ?the objective of the Conference is to secure renewed political commitment for sustainable development, assess the progress to date and the remaining gaps in the implementation of the outcomes of the major summits on sustainable development, and address new and emerging challenges. The Conference will focus on two themes: (a) a green economy in the context of sustainable development and poverty eradication; and (b) the institutional framework for sustainable development?.

This paper aims at contributing to three of these four objectives with regard to oceans by (i) demanding renewed political commitment for sustainable ocean management; (ii) proposing options to fill the remaining gaps in ocean governance; and (iii) addressing some new and emerging challenges. We do not elaborate on the assessment of progress to date, which is clear from UNEP?s Global Environmental Outlooks: in a nutshell the state of the oceans has continuously and seriously worsened since 1992, despite some local or sectoral successes which remain very scattered. Degradation trends are even often still accelerating.

The choice here is therefore to try and contribute directly to the conference objectives, without however developing our views in the framework of the two separate conference themes. The reason is two-fold:

- Oceans have had their share of empty concepts, buzzwords and so-called tools that are actually ?Lichtenberg knives ?. We strongly oppose the supposed need to reframe the problem under a new umbrella, like the ?blue-green economy?. The ocean community is now strong enough, its science robust enough, its concepts and principles established enough, not to let new fashions impose more chewing-gum concepts which bring neither tools, communication, political momentum nor helpful reframing.

- The institutional framework is of course important, but we believe that environmental governance in general, and ocean governance in particular, is bound to remain complex . Efforts at rationalizing the institutional and organizational framework may achieve minor improvements ? and let?s take these! ? but the system will remain essentially multi-layer, heterogeneous, contradictory and seemingly irrational. That is because it was never conceived as a ?system?. Its complexity is the context in which we shall work and make progress, not a temporary disfunctioning which should be remediated.

We argue that significant progress has been made on science ? not a limiting factor at this stage, on the diagnosis of threats and governance gaps, and on legal and policy proposals. It is time to be specific, and the Rio+20 outcome, although a mere political declaration, can help a lot provided it addresses at least five key issues which can perfectly be dealt with outside the green economy ?conceptual? framework. Without any pretention to be exhaustive, we call for progress on (1) setting the stage for the establishment and management of MPAs in Areas Beyond National Jurisdiction; (2) paving the way for an international regulation of offshore oil exploitation; (3) giving the regional approach a new lease on life; (4) giving a new impetus to a drastic reduction of land-based pollution; and (5) strengthening the tools to fight Illegal, Unreported and Unregulated fishing.

2. Setting the stage for the establishment and management of MPAs in ABNJ

Areas beyond national jurisdiction (ABNJ) cover around half of the planet?s surface and 64% of the surface of oceans and seas. They are also the least known and least protected areas on Earth. In recent years, the exponential use of ABNJ and their resources and a growing human pressure have subjected them to a multiplicity of threats: overexploitation of fish stocks, alteration of deep water habitats due to destructive fishing practices, oil pollution, introduction of alien invasive species, acidification of the oceans as well as emerging threats linked to bio-prospecting and deep-sea mining?

In this context, marine protected areas (MPAs) are seen as an efficient tool to protect this fragile biodiversity, but a certain number of legal issues are raised when it comes to the question of their establishment and management in ABNJ .

The United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS) is the overarching framework for the governance of the oceans. Its Part VII deals with the legal regime of the high seas and defines its freedoms (freedom of navigation, fishing, marine scientific research?) but seems rather incomplete on the protection of marine biodiversity in this zone. In particular, nothing is said about the establishment of MPAs.

For that reason, regional seas conventions have recently taken the lead on this issue, and created the first MPAs in high seas . But this regional approach has intrinsic limits. First, MPAs designated by a regional sea convention only bind contracting parties to that convention, and not third States, which can nevertheless be active in the region. Moreover, regional seas conventions do not have the mandate to regulate some activities which occur in the ABNJ, such as fishing, deep-sea mining or navigation. Other organisations are competent for these issues, and there is therefore a need of cooperation and collaboration between all these authorities which yields high transaction costs. Last, most parts of the high seas are actually not regulated by a regional convention.

At the same time, the Convention on Biological Diversity (CBD) has adopted scientific criteria for identifying ecologically or biologically significant marine areas in need of protection in open ocean waters and deep-sea habitats (EBSAs). The identification of EBSAs is ongoing, and will probably serve as a scientific basis for the designation of MPAs should the legal framework permit. In 2010, contracting parties to the CBD also agreed in Nagoya to establish a network of MPAs covering 10% of the oceans, including ABNJ, by 2020.

October 31st, 2011   Advancing the Oceans agenda at Rio+20: where we must go    Raphaël Billé ,  Elisabeth Druel ,  Julien Rochette ,  

These three spheres of action (regional, UNCLOS and CBD) are interrelated and need to be strengthened in  order  to  establish  an  efficient  governance  system  for  MPAs  in  ABNJ.  At  the  regional  level,  agreements  involving inter alia regional seas conventions and regional fisheries management organisations need to be  concluded,  and  complementary  models  must  also  be  established  for  parts  of  the  world  where  no  such  agreements  may  exist.  Given  the  growing  importance  of  the  CBD  due  to  its  prominent  position  in  the  identification  of  EBSAs,  its  role  must  also  be  enhanced.  Additional  protection  could  be  granted  to  EBSAs  through, for example, a resolution of the United Nations General Assembly (UNGA).  However,  there  is  growing  evidence  and  consensus  that  all  these  efforts  will  fall  short  of  delivering  adequate protection if a global legal framework does not provide for the establishment and management  of MPAs in ABNJ. A clear political mandate must therefore be given at Rio + 20 to the UNGA to open the  negotiations  on  an  implementing  agreement  to  UNCLOS  on  the  conservation  of  marine  biodiversity  in  ABNJ,  including  through  the  creation  of  MPAs.  This  needs  to  include  other  issues  such  as  the  status  of  marine genetic resources in ABNJ or the need of environmental impact assessments, as a package deal.   

3.  Paving the way for an international regulation of offshore oil exploitation 

A recent series of accidents on offshore oil platforms (Montara platform, August 2009; Deepwater Horizon,  April  2010;  Penglai  19‐3  platform,  June  2011?)  have  raised  public  awareness  on  the  extent  to  which  offshore oil exploitation is moving into increasingly deep waters. Whereas just after the Second World War  industries were only drilling in around 10 metres of water, it is now increasingly common for rigs to drill at  a depth of over 2 km. Almost a third of the oil consumed in the world now comes from underwater areas.  However, human domination of the world?s oceans does not look set to abate. The sea has so far revealed  only a tiny fraction of its energy potential and new ultra‐deepwater drilling technologies are currently being  developed. Consequently, it is assured that despite its environmental, economic and social impact,  these  recent accidents are unlikely to halt the rush towards offshore drilling, especially given that the technical  cost of deepwater oil drilling has been significantly reduced in recent years and that offshore oil fields are  continually  discovered.  Thus,  despite  several  official  declarations  advocating  for  the  adoption  of  a  moratorium on deepwater drilling, the economic weight of this sector and the fact that it is currently vital  to the equilibrium of the oil market, nobody is seriously considering halting its development.  What  does  this  mean  in  practice?  Such  strong  standpoints  against  deepwater  drilling  remain  useful  and  should still be supported and strengthened globally. However, it should be done in parallel with attempts  to  rethink  the  regulation  of  the  activity  itself.  Because  of  the  multiplication  of  accidents,  their  dramatic  consequences both for marine environment and coastal populations and the ?four Ds, which, from now on,  are destined to characterize the offshore oil industry in its search for black gold: Deep, Distant, Dangerous  and Difficult 10 ?, it is no more possible to plead for a legal status quo. Agenda 21 argued in 1992 that ?the  nature  and  extent  of  environmental  impacts  from  offshore  oil  exploration  and  production  activities  generally account[ed] for a very small proportion of marine pollution ?. The Rio +20 process must invite  the  international  community  to  question  the  suitability  of  the  current  framework  for  the  regulation  of  offshore oil drilling.  

Indeed,  although  UNCLOS  imposes  a  general  obligation  to  protect  the  marine  environment,  no  international convention  specifically sets international standards determining the  conditions under which  States should issue drilling permits. Moreover, in terms of liability and compensation, oil platforms, floating  or  otherwise  are  not  covered  by  international  agreements  such  as  the  Convention  on  civil  liability  for  oil  pollution damage (1992) or the Convention on the establishment of an international Fund for compensation  for  oil  pollution  damage  (1992).  Last,  the  current  governance  of  offshore  oil  drilling  is  in  fact  largely  characterised  by  self-regulation  by  operators.  It  is  therefore  clear  that  there  are  two  main  gaps  in  global  international  law:  the  first  is  located  upstream  ?  the  absence  of  an  international  framework  on  the  conditions  under  which  oil  exploration/exploitation  is  authorised  and  monitored  ?  while  the  second  is  downstream ? the absence of a global instrument relating to responsibilities and the distribution of damage  liability.  

At  the  regional  level,  there  is  only  one  real  legal  instrument  aimed  at  specifically  monitoring  offshore  drilling: the Madrid Protocol for the protection of the Mediterranean sea against pollution resulting from  exploration and exploitation of the continental shelf and the seabed and its subsoil, adopted in 1994 within  the framework of the Mediterranean Action Plan and entered into force in March 2011. In the North-East  Atlantic,  the  OSPAR  Commission  has  adopted  a  number  of  regulations  on  the  matter,  but  in  a  more  fragmented manner. While hoping that these regulations will be applied by all States and that a common  regime will be implemented in these two regions where offshore drilling is rapidly developing, international  regulation should not be developed only at the regional level. Indeed, in many regions impacted by the oil  industry,  such  as  West  Africa,  there  are  major  governance  problems  which  impede  States  to  ensure  an  effective control on offshore platforms and to deal with pollution accidents.   Such circumstances can only plead for a comprehensive approach that aims to (i) establish a common set  of obligations for States (and operators) to cover the entire process of approval, monitoring, intervention,  sanctions and liability regime; (ii) and counterbalance the power of oil companies and their professional  organizations  with  an  international  legal  framework  that  creates  obligations,  including  reporting,  and  allows the creation of an international convention secretariat. The current initiatives led by Russia within  the  G20  framework  and  Indonesia  at  IMO  push  in  the  right  direction.  Nevertheless,  the  Rio  +20  process  constitutes  the  opportunity  to  address  this  issue  in  a  global  and  non-fragmented  framework:  the  whole  international  community  must  now  recognize  that  Agenda  21  is  outdated  on  this  particular  topic  and  therefore pave the way for an international regulation of off shore oil exploitation.   

4.  Giving the regional approach a new lease on life 

The 1972 United Nations Conference on the Human Environment led to the creation of the United Nations  Environment  Programme  (UNEP)  ?to  serve  as  a  focal  point  for  environmental  action  and  coordination  within the United Nations system?. In its first session, UNEP made the oceans a priority action area  and  the UNEP Regional Seas Programme was then initiated in 1974  ?as an action‐oriented programme having  concern  not  only  for  the  consequences  but  also  for  the  causes  of  environmental  degradation  and  encompassing a comprehensive approach to combating environmental problems through the management  of marine and coastal areas?. Since it was launched, the Regional Seas Programme has proven attractive,  as  evidenced  by  the  more  than  140  States  participating  in  regional  seas  framework.  Because  ?not  every  international  environmental  problem  needs  to  be  dealt  with  on  a  global  level?,  such  regional  arrangements have often given States the opportunity to go ?closer, further and faster ? than at the global  level.  However, regional frameworks  must now overcome some challenges  to retain  their value and gain  effectiveness within the international oceans governance architecture.  

First, new frontiers must be conquered. For a long time indeed, regional seas frameworks have remained  within the confines of territorial waters and exclusive economic zones. Recently, regional cooperation has  extended to the high seas (Mediterranean Sea, North East Atlantic) and coastal zones (Mediterranean Sea,  Western  Indian  Ocean),  in  a  still  limited  way  however.  Under  the  impetus  of  UNEP  Regional  Seas  Programme, regional seas frameworks must therefore study the political and legal feasibility as well as the  scientific  and  geographic  relevance  of  such  extension  of  the  regional  cooperation.  Indeed,  the  regional  approach can compensate some of the current shortcomings of the global level with regard to conservation  of biodiversity in ABNJ. It can also help homogenizing ? to a high common denominator ? the way coastal  areas are managed at the national level. 

Besides,  since  Rio,  many  initiatives  have  been  conducted  within  regional  frameworks  to  update  and  develop legal instruments of cooperation. Nevertheless, one cannot deny that too many conventions and  protocols have been and remain dormant or weakly implemented. It is therefore time to reactivate these  instruments,  by  providing  regional  frameworks  the  means  of  their  ambition.  More  efforts,  in  terms  of  funding in particular, must therefore be dedicated to strengthening regional systems, so that they be able  to  keep  the  cooperation  alive  and  provide  States  with  technical  assistance  and  support  for  the  implementation of the regional instruments. In this regard, the creation of Regional Activity Centres, such  as the ones existing in the Mediterranean and Caribbean Seas, must be promoted. It should be underlined  that financial constraints to do so may actually often be more easily removed than usually assumed. For  instance, reallocating into trust funds an even small proportion of development cooperation funding that is  today dedicated  to marine biodiversity conservation through projects, would basically allow to sustain  at  least one RAC in each regional sea. 

Special attention should also be given to the cooperation between the regional seas conventions and other  sectoral  organisations  interested  in  marine  conservation.  The  North‐East  Atlantic  looks  like  the  most  advanced region in this respect. Indeed, the OSPAR commission is currently working on a draft collective  arrangement between competent authorities on the management of the six MPAs in ABNJ established in  2010. This process, also referred to as the ?Madeira process?, aims to coordinate the adoption of sectoral  management measures and to strengthen cooperation on this issue with organisations such as the North  East Atlantic Fisheries Commission, the IMO, the International Seabed Authority (ISA) or the International  Commission  for  the  Conservation  of  Atlantic  Tunas  (ICCAT).  Such  cooperation  between  regional  and  international organisations is also crucial in parts of the world where no regional seas convention and/or no  RFMO  (regional  fisheries  management  organisation)  exist.  In  the  Sargasso  Sea  for  instance,  there  is  no  regional  sea  convention  and  the  only  competent  RFMO,  ICCAT,  is  only  competent  for  tuna.  Regional  cooperation can nevertheless be enhanced by a combination of protective measures adopted by sectoral  organisations, such as the designation of a particularly sensitive sea area by IMO, of fisheries closures by  ICCAT, of areas closed to seabed mining by ISA. In the future, an agreed management plan could be signed  by these organisations, and could also enlist the support of coastal States to this initiative. The Sargasso Sea  Alliance is currently promoting this approach. These two models show the need of a better cooperation at  the regional level but also highlight that there are already instruments existing for this cooperation to be  enhanced.  At  the  regional  level,  States  have  the  power  to  act  without  necessarily  going  through  an  important institutional reform. 

Rio  +20  is  therefore  the  appropriate  moment,  not  only  to  recall  the  strategic  importance  of  the  regional  approach in addressing marine issues, but to help regional organisations enter the 21st century: the Rio+20  outcomes  must  urge  the  international  community,  including  donors  and  NGOs,  to  strengthen  the  regional frameworks so that they be able to make a real difference in tackling marine challenges. As far  as  high  seas  conservation  is  concerned,  a  mandate  given  to  the  UNGA  to  start  a  negotiation  process  towards  an  UNCLOS  implementing  agreement  should  necessarily  assert  the  importance  of  the  regional  level,  and  encourage  negotiating  parties  to  strengthen  the  coordination  and  cooperation  between  regional organisations. 

5.  Giving a new impetus to a drastic reduction of land-based pollution 

Land-based  activities  have  been  recognised  as  a  major  source  of  marine  environmental  pollution  for  decades. During the 1992 Earth Summit, States considered that these activities contributed to ?70 per cent  of marine pollution?. Even if the Johannesburg Plan of implementation called States to ?make every effort  to  achieve  substantial  progress  (?)  to  protect  the  marine  environment  from  land‐based  activities?,  the  situation  has  further  deteriorated.  It  is  now  estimated  that  up  to  80  per  cent  of  marine  pollution  comes  from  land‐based  sources,  which  also  poses  huge  threats  to  human  health.  Despite  the  various  legal  instruments and policies adopted at global, regional and national levels, the situation is therefore getting  worse  as  illustrated  by  the  two  related  ?emerging  issues?  identified  by  the  2011  Report  of  the  UN  Secretary‐General on oceans and law of the sea.  

The first issue relates to the discovering of high levels of accumulation of plastics and other marine debris in  seas convergence zones, known as ?gyres?. In the North Pacific for example, studies show a ?literal blanket  of trash? while recent expeditions highlighted the presence of 250 billion particles of micro-plastic in the  Mediterranean. The ocean is therefore sick from land-based activities, as also illustrates the second issue  identified by the UN Secretary General?s report, namely nutrient over‐enrichment of marine waters, which  causes oxygen depletion, eutrophication and lead to the development of ?dead zones?. In this regard, dead  zones in coastal areas have doubled in extent every decade since the 1960's. A recent study conducted by  UNEP has identified 415 eutrophic and hypoxic coastal systems, including 169 identified hypoxic areas, 233  areas of concern and 13 systems in recovery. These two phenomena can obviously be seen as ?emerging  issues? but they are, above all, the symptoms of a continuously deteriorating situation.  

However, policy and legal responses to address land-based pollutions have been widely adopted in recent  years,  through  the  elaboration  of  the  Global  Programme  of  Action  for  the  Protection  of  the  Marine  Environment from Land-based Activities, the adoption of the European Union Water Framework Directive   and the EU Marine Strategy Framework Directive, and specific protocols within regional seas frameworks,  as well as the related development of national policies and laws. But one cannot fail to notice that these  political and legal instruments have not curbed the general tend.  

Rio+20 process and outcomes must therefore not miss this issue but recall the extent of the problem. In  particular, considerable progress could be made in the future on at least three dimensions. First, there is  unquestionably  a  need  to  ensure  the  effective  implementation  of  legal  instruments,  especially  at  the  regional level, which presupposes the strengthening of the regional systems themselves (see section 4).  Second, investments should  be reinforced  to develop sewage treatment  plants,  which are dramatically  lacking  in  many  coastal  zones,  and  the  associated  water  management  systems;  donors  should  thus  reinforce  this  area  of  action.  Last,  economic  instruments  should  be  used  to  promote  environmentally  friendly behaviours and activities: taxes, non‐compliance fees and, more than anything and following the  Nagoya  Strategic  Plan,  elimination  of  harmful  subsidies  which  are  supporting  models  of  agriculture,  industry, mining or tourism that have been polluting our oceans for too many decades. No  major  step  forward  can  be  expected  from  Rio+20  in  that  regard.  However  simply  placing  the  fight  against land-based pollution back among the highest priorities for action and funding would be useful for  future reference. 

6.  Strengthening the tools to fight Illegal, Unreported and Unregulated (IUU) fishing 

Chapter 17 of the Agenda 21 promoted the sustainable use and conservation of marine living resources and  described a wide range of tools available to States in order to achieve this aim. In 2002, at the WSSD, States  agreed  to  ?maintain  or  restore  stocks  to  levels  that  can  produce  the  maximum  sustainable  yield  with  the  aim of achieving these goals for depleted stocks on an urgent basis and where possible not later than 2015?.  Today,  in  2011,  it  seems  clear  that  these  objectives,  formulated  with  wisdom  in  very  vague  terms  (?and  where possible not later than 2015?), will not be met ? whatever this should mean. The 2010 report of the  FAO on the state of the world?s fisheries and aquaculture indeed estimates that about 32 percent of world  fish stocks are overexploited, depleted or recovering and that 53 percent of the remaining stocks are fully  exploited.  The  report  moreover  states  that  ?the  increasing  trend  in  the  percentage  of  overexploited,  depleted and recovering stocks and the decreasing trend in underexploited and moderately exploited stocks  give cause for concern?. At the same time, market demand for fish has never been so high and is not likely  to decrease in the upcoming years. 

Illegal, Unreported and Unregulated (IUU) fishing is a widespread phenomenon which largely contributes to  the  depletion  of  fish  stocks.  A  report  to  be  adopted  soon  by  the  European  Parliament  estimates  that  its  share  is  equivalent  to  at  least  15%  of  worldwide  catches,  between  11  and  26  million  tonnes  a  year.  In  2001, the international community decided to tackle the issue with the adoption of an International Plan of  Action to prevent, deter and eliminate IUU fishing (the FAO IPOA IUU), an instrument which provides States  with  a  range  of  tools  and  principles  which  could  help  to  fight  IUU  fishing.  The  following  year,  the  Johannesburg  Plan  of  Implementation  (JPOI)  called  upon  States  to  ?urgently  develop  and  implement  national  and  where  appropriate,  regional  plans  of  action  to  put  into  effect  [?]  the  International  Plan  of  Action to prevent, deter and eliminate illegal, unreported and unregulated fishing by 2004?. But, since then,  only  very  little  progress  has  been  made.  The  biggest  flaw  of  the  FAO  IPOA  IUU  is  that  it  is  a  voluntary  instrument and to date only a small number of States have adopted their own national plan of action. This  proves that it might not be the appropriate tool.  

On the whole, efforts are far from sufficient and, as of today, it is clear that the fight against IUU fishing is a  triple failure:  

- It is the failure of international organisations (RFMOs but also the UN, with UNCLOS and the other  agreements linked to it as well as the FAO) to impose an effective control over States on this matter.  RFMOs  have  established  IUU  lists  of  fishing  vessels,  which  are  all  out  of  date,  empty  or  never  contain the names of vessels flagged in one of their Contracting Parties. A reform of the RFMOs is  urgently needed in order to strengthen their capacity to ensure compliance with the measures they  are adopting and to impose sanctions on States which are not respecting them.  

- It  is  the  failure  of  States  to  exercise  an  effective  control  over  their  own  vessels  and/or  nationals  because  of  a  lack  of  means,  but  also  and  primarily  because  of  a  lack  of  political  will.  The  lack  of  political will is here not only a vague reluctance but in some cases a clear and active political choice,  with  the  existence  of  ?States  of  non-compliance?.  The  international  community  should  adopt  means  such  as  a  flag  State  compliance  instrument  with  stringent  sanctions  associated  in  case  of  non‐respect to make sure that these States can no longer escape their international obligations. In  addition, and according to the requirements of the JPOI and Nagoya plan of action, States should  also eliminate subsidies which contribute to IUU fishing. 

- It is the failure of the markets to regulate fish exchanges so as not to accept in the production chain  products stemming from illegal catches. IUU fishing is a very profitable business and it is relatively  easy  for  operators  to  take  advantage  of  the  system.  Trade  market  related  measures  have  been  advocated for a long time, and the EU is pushing for the introduction of a global catch certification  scheme.  In  order  to  be  efficient  and  to  avoid  fraud,  this  scheme  should  not  be  paper  based,  but  fully electronic, based for example on the TRACES system used by the EU for health and sanitary  certification requirements.  

More broadly, a particular emphasis must be put on the fight against flags of convenience and in particular  against countries which are granting their flags and international fishing licenses (the owner of the vessel is  not allowed to fish in the EEZ of the flag State but only in the high seas) to beneficial owners who are hiding  their identity under the status of an International Business Company or Corporation, as is currently the case  in Belize for example. Parallel registration of fishing vessels should also be carefully monitored. To this end,  the  establishment  of  a  mandatory  record  of  fishing  vessels  under  the  auspices  of  the  FAO  would  be  an  efficient instrument. Additional efforts have also to be put on the definition of the link between a flag State  and its vessels. Article 92 of UNCLOS simply states that ?there must exist a genuine link between the State  and the ship?. An agreed international definition of this link must be adopted, which should underline the  necessity of States to effectively exercise their jurisdiction on their vessels. 

Rio+20 should be the occasion for States to renew their commitment to fight IUU fishing but also to take  into  account  the  shortcomings  of  this  fight  in  the  last  20  years.  A  call  is  needed  for  the  adoption  of  stringent international instruments (a global record of fishing vessels, a flag state compliance instrument)  and for the ratification of the FAO Port State Agreement. Discussions must be launched on the review of  the RFMOs and on the adoption of an international, electronic-based, catch certification scheme.   

7.  Conclusion 

We reviewed five key areas where we think steps forward could and should be taken at Rio+20. Readers  may be stricken by two observations: 

1. These all sound like old stories: none of these issues ? except to a certain extent offshore energy ?  is new, and most of the policy responses are well-known. 

2. The  range  of  progress  that  may  be  achieved  in  Rio  in  June  2012  seems  ridiculously  bureaucratic:  launching processes, reasserting the importance of ?, etc. 

We believe both are realistic and legitimate concerns. 

First (1), most issues have indeed been around for at least 20 years, often many more, and the international  community ? or part of it ? has been trying to take action for almost as long. Rio+20 is also Stockholm+40,  and a lot was already going on long before 1972, both in terms of problems and action. Pretending things  have been moving in the right direction, although too slowly, would not only be misleading: it would be a  strategic  dead-end.  The  only  way  forward  is  to  recognize  the  overall  failure  with  regard  to  ocean  governance,  to  study  the  few  successes  at  hand,  and  to  develop  strategies  that  seriously  take  both  into  account.  This  means  also  acknowledging  the  conflictual  dimension  of  ocean  governance  and  the  widespread reluctance ? if not active resistance ? to make it more sustainable as soon as it comes at a cost. 

The green economy concept, however blue we may manage to make it, does not contain any silver-bullet  to  overcome  such  oppositions.  We  are  left  with  good  old  advocacy,  communication,  education,  demonstration, to hopefully build the necessary constituency ? hence the political will ? that will reverse  the balance of powers. 

Besides intensification of well-known threats, what may be considered new ? in the sense that we are only  starting to understand it ? is the additional pressure climate change and ocean acidification place on marine  ecosystems. Impact science is in its infancy, and effects of e.g. acidification are difficult to isolate from that  of other stressors. There are however three points we can make: 

- Climate  change  and  ocean  acidification  may  well  turn  out  to  be  the  greatest  threats  to  marine  ecosystems  along  the  21st  century,  but  this  will  largely  depend  on  the  way  we  manage  other  stressors. 

-As global issues (i.e. issues which need to be addressed globally), they will however impact marine  ecosystems and dependent societies very unevenly and at different time scales. This will challenge  the willingness to and attempts at addressing these threats globally. 

- Most importantly, oceans are faced for the first time with global threats rising after most levers and  policy  options  to  tackle  them  have  already  been  identified  and  tested:  reducing  CO2  emissions,  building ecosystem resilience through networks of MPAs, the reduction of land-based pollutions or  reducing the pressure from fishing, etc. Although some minor progress has been made along these  lines, efforts have remained vastly insufficient and unsuccessful. 

This means that there is not much choice but to eventually succeed where we failed to a large extent so far.  Hence the old stories and familiar policy responses reviewed in this paper. 

Second (2), having too high expectations about Rio+20 would not help. The above indeed shows the nature  of what may be achieved there: at best the international community may decide to renew and strengthen  the political momentum inherited from Rio 1992, and to launch new processes which in turn may lead to  important decisions. But crucial decisions ? in the sense of decisions directly driving changes in pressures  on oceans ? will not be taken in Rio. It is all the more important to demand that Rio+20 be a political and  bureaucratic  success.  This  will  condition  to  a  significant  extent  the  next  decade  of  the  international  sustainable development agenda. 

Powerful International Science ? Policy Interfaces  for Sustainable Development: 

organise their proliferation, accept and clarify their political role 

  Sébastien Treyer, Raphaël Billé , Lucien Chabason, Alexandre Magnan    IDDRI, Institute for Sustainable Development and International Relations  27, rue Saint Guillaume, 75337 Paris Cedex 07 ? France,    

This  contribution  for  UNCSD  2012  concerning  the  Institutional  Framework  for  Sustainable  Development builds upon IDDRI?s experience in supporting negotiations about the establishment of  international  science‐policy  interfaces  like  IPBES ,  and  on  recent  publications  and  workshops  intending  to  take  stock  of  the  variety  of  science-policy  interfaces  having  emerged  for  the  international governance of the environment or other sustainable development objectives like food  security.   

1. Organising the proliferation 

International Science-Policy Interfaces (ISPIs) are proliferating in the various regimes of international  governance  of  sustainable  development  (scientific  advisory  bodies  of  various  environmental  conventions, IPCC , IPBES, World Water Assessment Programme, High level panel of experts for Food  security  and  nutrition,  Assessment  of  Assessments  [AoA]  for  the  marine  environment,  foreseen  panels on soils at FAO or for the UNCCD ?). 

Their  multiplication  is  for  the  moment  often  based  on  the  replication  of  successful  mechanisms  or  experiences,  that  are  used  as  references  :  the  IPCC  has  obviously  been  one  of  them,  but  also  the  Millenium Ecosystem Assessment as far as the IPBES is concerned; other main references are the role  played  by  science  in  addressing  long  range  transboundary  air  pollution  (LRTAP  /  Acid  rains),  tropospheric  ozone  depletion  (Montreal  protocol),  or  environmental  issues  in  the  Mediterranean  (Barcelona Convention). 

Integrated  modeling  exercises  and  integrated  assessment  methods  (scenario  and  simulation,  for  instance)  have  been  co-evolving  with  these  different  exercises,  playing  a  central  role  in  the  mechanisms  that  are  acknowledged  as  successful.  Influential  personalities  and  key  research  institutions  have  also  played  a  central  role  in  transferring  experiences  from  one  field  to  another.  There is therefore some genealogy underpinning the multiplication of ISPIs .  But recent experiences and publications put the stress on the specific political context and specific  structure of academic and epistemic communities in each field, showing that the role of science has  to be analysed specifically in each case. 


1a. It is useful to seek for synergies and coordination, in order to avoid duplication among ISPIs. 

1b. The role of science in each field has to be identified specifically, and an existing ISPI should not  be  directly  substituted  to  the  expected  function  in  another  field,  neither  can  the  model  of  an  existing ISPI be directly replicated in another field. 

1c.  Having  identified  a  specific  function  for  scientific  expertise  in  an  international  policy  process  should  not  necessarily  lead  to  the  institutionalisation  and  the  design  of  a  new  ISPI.  Empowering  existing  academic  arenas  and  coordinating  partial,  scattered  existing  mechanisms  should  also  be  considered valid options. 

1d.  Drawing  lessons  from  experiences  of  ISPIs  in  other  fields  is  useful  and  should  be  organised,  without leading to direct replication.   

2. Accepting and clarifying the power of ISPIs comes first, before ensuring their efficiency 

Current discussions about ISPIs are overwhelmed by questions concerning the improvement of their  efficiency,  and  the  corresponding  optimal  institutional  design.  As  stated  before,  questions  of  institutional  design  should  only  come  after  the  identification  of  the  function  that  is  expected  from  scientific expertise in the specific area under consideration. 

The reference models of successful ISPIs that are generally used to define efficiency improvements  have to be put into perspective, as they often refer to situations where the key role played by science  was  to  influence  the  policy  agenda  by  making  the  case  for  a  specific  environmental  problem,  for  which technological solutions were apparently already at hand, which was the case for LRTAP or the  Montreal protocol. 

It is in the same perspective that the IPCC, and in particular its Working Group I on climate science,  have  been  seen  as  a  reference,  because  of  their  very  efficient  process  for  clarifying  the  characteristics  of  climate  change,  giving  evidence  of  its  anthropogenic  cause,  and  making  a  clear  statement of the minimum expected level of climate change during the next century.   In  such  a  perspective,  it  is  generally  considered  as  the  ideal  model  that  scientists  should  reach  consensus and clarify residual uncertainties in order to have an impact on decision makers. Efficiency  is then a question of: 

‐ ensuring good quality standards for the production of ?sound science?; 

‐ improving communication channels and mechanisms to reach policy makers. 

But this perspective is only relevant: 

‐ for experimental sciences and biophysical phenomena; 

‐ and if the objective is to put an environmental issue on the agenda. 

For many other scientific fields and policy contexts, controversies are inevitable (whenever it comes  to social changes, development pathways, and to social sciences or economics), and they can not and  should not be reduced to consensus. And for many decisions, the role of science is not anymore in  agenda setting, but rather on comparing policy options. 

Working  group III  of  IPCC  provides  an  interesting  example  of  producing  scientific  expertise  on  possible socio-economic trajectories to 2100 in order to inform a negotiation process where burden  sharing  has  been  at  the  heart  of  the  discussions.  Solutions  found  to  deal  with  divergences  among  researchers  in  WG III  are  nevertheless  much  less  analysed  and  discussed  than  WG I  processes,  although they might represent very useful experiences. 

Food security is also an interesting domain, for which the critical function of science might well be  much  more  in  the  evaluation  of  the  performance  of  public  policies  and  regulations  than  in  putting  food security on the international agenda. The role of science for the evaluation of policies will be all  the  more  critical  when  the  focus  comes  down  from  international  regulations  (what  options  do  we  have  to  regulate  the  volatility  of  international  prices  ?)  to  assessing  the  performance  of  national  domestic  policies,  that  are  essential  drivers  of  food  security.  Such  an  evaluation  however  raises  sovereignty issues and will therefore necessarily question the legitimacy of the ISPI to work on this  core question. 


2a.  The  political  function  of  science  should  be  acknowledged,  particularly  as  it  should  not  be  reduced to producing biophysical scientific evidences for the only purpose of agenda setting. 

2b. The role of science, and the function of ISPIs if the institutionalisation is seen as necessary, has  to be considered as strategic, in so far as knowledge production ensured in these arenas has a key  role to play in advocating for changes in current policies, by, inter alia: 

‐ assessing the current state of a problem; 

‐ evaluating the performance of existing or possible policy options; 

‐ evaluating the costs (not only economic costs, but also social, environmental, political costs)  of the different options, and the distribution of these costs among the different negotiating  parties or non negotiating stakeholders; 

‐ closing controversies when possible; 

‐ re‐opening the range of possible options; 

‐ re‐framing  the  formulation  of  a  problem  to  include  dimensions  that  are  not  enough  taken  into account? 

This first list of possible functions of scientific expertise in international negotiation processes should  illustrate that there are a diversity of possible strategic roles of science. They have to be identified  carefully,  in  order  to  clarify  how  to  ensure  the  legitimacy  of  science,  or  the  corresponding  ISPI  if  considered necessary, for such a strategic role. 

2c. The role of science is therefore of a political nature, but it will never be to impose any decision  calculated as optimal, which would substitute expertise to the negotiation process. Science should  not  be  expected  to  take  over  the  responsibility  of  political  decision‐makers  and  negotiators.  Improving  the  legitimacy  of  ISPIs  is  important,  and  can  necessitate  pluralism,  or  even  the  participation of a variety of stakeholders because they hold a key component of relevant knowledge,  as  is  the  case  in  IPBES.  However  such  a  ?democratisation?  process  in  the  field  of  knowledge  production should never result in its substitution to political decision making. 

2d.  Common  criteria  used  to  assess  the  efficiency  of  ISPIs  (credibility,  legitimacy,  relevance)  are  very useful tools to improve the capacity of science or of the corresponding ISPI, but only once the  strategic role of science has been clarified. 

Depending on the context and the expected function, credibility should not directly be reduced only  to  quality  processes  to  ensure  ?sound  science?.  It  can  be  linked  to  the  organisation  of  a  pluralistic  academic debate among different worldviews (for instance, in economics, about the impacts of trade  liberalisation  on socio‐economic  development), showing both convergences and divergences in the  existing  scientific  production,  that  the  decision  maker  has  to  bear  in  mind  when  making  a  political  choice. It would not be science?s role to substitute for the political choice by a false consensus.  Independence  from  any  mandatory  body,  be  it  national  or  international,  can  be  a  very  important  criterion  to  ensure  some  of  the  strategic  functions  science  could  play  (the  capacity  to  re‐open  the  range of possible options, for instance, necessitates that the mandate of an ISPI is not too narrowly  defined  by  its  mandatory  body),  and  it  would  increase  its  credibility  and  also  its  legitimacy.  But  in  some intergovernmental negotiation processes, legitimacy might need to be ensured through some  kind of intergovernmental designation of experts, and relevance might necessitate some definition of  the mandate by an intergovernmental process.  

In every specific context, it is thus necessary first to analyse and specify the strategic function that is  expected  from  science,  or  from  an  ISPI  if  considered  necessary,  in  order  to  clarify  its  political  role,  and  to  address  specifically  how  to  ensure  or  improve  credibility,  legitimacy  and  relevance,  with  respect to the specific expected strategic function. 

It  is  not  just  efficient  but  really  powerful  science-policy  interfaces  that  are  needed  for  the  international  governance  of  sustainable  development:  ensuring  they  can  have  power,  in  a  legitimate and efficient way, is more than a question of institutional design.  UNCSD Rio+20 should be the opportunity that the international community endorses the necessity  to empower each ISPI with a strategic and political role, although this role differs depending on the  issue at stake. A process should be launched to enable to specify this strategic role in each case and  at the same time draw relevant lessons from other experiences without replicating one-size-fits-all  models. 
Copyright (c) United Nations 2011 | Terms of Use | Privacy Notice | Contact | Site Map | New